|  | | WT0与FTA对有关国家粮食形势的影响及对策研究 （1）
[第一食品网 2008-2-20 10:22:00] |
| | | 南京摘要：粮食是人类生存不可缺少的特殊商品，是国家发展经济、保障人民安全健康饮食生活的重要物质基础与战略物资。基于粮食生产受自然条件严重制约，生产需要一定的周期、产量易变化；粮食一般先满足本国消费，只有剩余才出口；粮食出口主要集中在少数国家或地区，世界粮食出口量占粮食总产量的比例较低，世界粮食市场价格波动频繁，粮食贸易垄断性强，进口粮食距离远、成本高、风险大；国际粮食与食品卫生安全问题日益突出等原因，粮食与粮食安全问题一直是世界各国与国际社会广泛关注的问题，也是WTO（GArlT）与FTA谈判分歧很大的难点与焦点问题。
关键词：WTO，GATT,FTA，粮食贸易，粮食安全
本文回顾了与粮食问题有关的关贸总协定（GATt）狄龙回合、肯尼迪回合、东京回合以及乌拉圭回合谈判的历史背景、主要内容、谈判结果与影响。介绍了WTO多哈回合农业谈判与粮食有关的内容、分歧、动向以及FTA及其有关农业与粮食问题的协议特点与作用。结合WTO（GATT）、FTA双边、多边协议，重点分析美国、欧盟、日本为代表的世界发达国家主要粮食进出口国农业与粮食政策的特点及其在VTO（GATT）农业谈判与FTA的主张与利益所在。分析欧盟共同农业政策（CAP）特别是粮食贸易政策对其从粮食进口地区转变为粮食出口地区的作用；研究日本粮食进出口政策的变化，尤其是日本自上世纪60年代开放粮食市场后粮食自给率迅速下降的原因，以日本为代表的发达国家粮食进口国在WTO农业谈判与FTA中关于农产品贸易自由化与粮食安全的主张及其理论依据。通过对印度、泰国、韩国、巴西、墨西哥等发展中国家受农产品贸易自由化影响开放粮食市场后粮食供应情况变化或粮食自给率下降的实例分析，讨论农产品贸易自由化与农业保护政策、国家粮食主权与粮食安全的关系。结合粮食的特殊重要性、世界粮食供应与粮食贸易格局的演变以及世界贫困、营养不良人口的实际情况，讨论经济全球化、贸易自由化对发展中国家、尤其是落后发展中国家经济发展的影响以及减少贫困、提高收入对保障发展中国家粮食安全的意义与作用。研究在经济全球化、区域化与农产品贸易自由化条件下，中国的粮食政策与国家粮食安全问题。探索在世界粮食“大贸易、大市场、大流通”的新的历史时期，全球与区域性粮食贸易格局变化对中国粮食供应与粮食安全的影响，结合我国的国情与粮情，按照经济比较效益与市场配置资源的原则，提出符合我国粮食发展与粮食安全战略的WTO、FTA对策。
一、“关贸总协定”有关粮食问题谈判的背景、主要内容、结果与影响
第二次世界大战结束后，在有大量外汇储备的经济强盛的美国主导下，以欧洲、日本等西方工业国家为主，多国间开展了以自由贸易体制为目标，以降低关税为主要内容的“关贸总协定”（GATT，后发展为WTO）八个回合谈判。其中，从四十年代开始到五十年代的前四个回合，主要就降低工业产品关税进行谈判。从狄龙回合开始，肯尼迪回合、东京回合谈判涉及农业与粮食问题、乌拉圭回合农业谈判粮食问题是谈判的重点内容之一。
1．狄龙回合（1960—1961年）
狄龙回合是关贸总协定首次就农产品与粮食问题进行谈判，主角是美国和欧洲经济共同体（EEC）。其背景是：1958年EEC成立后，为避免二次大战前以及战争中曾经出现的粮食危机，EEC采取了优先境内粮食生产的共同农业政策（CAP）。美国担心EEC对进口农产品实行的征收可变关税等新的贸易政策影响其产量增长的粮食在欧洲与世界市场上的出口地位，试图通过谈判，降低EEC农业政策对国际农产品尤其是谷物贸易的影响。
狄龙回合谈判取得了以工业产品为主，包括农产品在内，平均削减20%关税的成果。由于美国一方面追求其有国际竞争力的粮食、油料作物的贸易自由化，另一方面又利用制定关贸总协定规则时取得的对其弱势的乳产品、棉花、砂糖等农产品限制进口的“豁免特权”，同时，坚持对其过剩小麦、玉米、大豆等农产品出口补贴，美国实行保护主义的“二元贸易政策”，使其关于可变关税不符合关贸总协定规则的主张受到EEC的抵制，谈判只好就美国受可变关税制度限制的市场补偿要求展开，美、欧双方让步，达成了几乎同等的农产品市场准入的妥协协议。其中与粮食有关的是，美国认可EEC对谷物等主要进口农产品实行共同关税与可变关税。作为回报，EEC对进口美国的大豆等油料作物、玉米面筋等饲料替代品实行免税或低税率。美国认可可变关税制度为谈判条件，无形中助长了EEC的农业保护主义。进入80年代后，EEC此时所做出的让步，成为EEC谷物过剩情况下转换种植油料作物的制约因素，对欧共体实行内部农业结构调整产生很大影响，成为美、欧之间长期难以解决的粮食贸易争端。
2．肯尼迪回合（1963—1967年）
肯尼迪回合涉及农业与粮食问题谈判的背景是：EEC贯彻境内农业生产优先的宗旨，内部形成了农产品自由市场。EEC扩大农业保护与限制进口的结果，使境内小麦等谷物产量增加，导致美国对EEC小麦出口数量减少。同时，由于包括美国在内的世界小麦出口国生产不断增长，加剧了世界谷物过剩，粮食出口国之间展开了带补贴的出口竞争。
如何应对谷物过剩，规范世界市场秩序，抑制EEC共同农业政策的保护主义是谈判“攻方”美国关注的主要问题。美国提出：对农产品保护品种和工业产品一样一律降低50%的关税；保证扩大对共同农业政策对象品种的进口机会并设定不刺激生产的境内价格支持水平等主张。对此，谈判“守方”EEC辩称：农业具有特殊性，不能采用与工业产品同样的措施降低农产品关税，应根据各国保护的实际情况，采取特别措施。同时，为回避美国关于保证扩大进口、降低境内价格以及一律削减关税的要求，EEC提出了对境内保护的农产品品种以国际价格乘上一定固定税率的可变关税替代方案。针对美国降低关税、开放农产品与粮食市场的主张，EEC提出美国同样应开放乳制品等农产品市场。由于美国议会拒绝享有关贸总协定豁免特权的政治上敏感的乳制品、砂糖等农产品市场的开放，美国要求EEC保证农产品进口准入、降低境内保护水平的主张也未能实现。最终，美、欧双方达成了进一步降低工业产品关税的协议：关于农业与粮食问题，美国表示注意到EEC关于农业特殊性的主张。EEC在谈判中提出了农业与粮食的特殊性，反映了重视保护小规模家庭农业经营与粮食安全的农产品进口国的立场。为解决国际市场粮食过剩与秩序混乱问题，双方商定采取签订粮食以及粮食转化产品肉、乳产品商品协议（如，80年代初，美、欧等国家之间达成世界小麦市场分割协议，三年内，将EC小麦出口市场份额固定为14%），设定国际市场粮食价格稳定带、将剩余粮食用于粮食援助等方式。此次谈判，各方虽提出了一些解决粮食问题的措施，但均未真正触动EEC共同农业政策加强粮食增产的倾向以及美国的粮食生产能力过剩问题。在缔结谷物协议时，又否定了一些国家提出的各国粮食自给率国际承诺的建议。由于未就解决农业与粮食保护政策问题达成任何协议，意味着各国（地区）支持农业与粮食生产的政策框架未受到约束，国际粮食生产过剩、补贴出口竞争的发展趋势未真正受到遏制。
3．东京回合（1973—1979年）
东京回合开始前后，世界经济形势发生了很大变化。其特征是美国、欧共体、日本经济“三极化”。受第一次世界石油危机的影响，美国经济衰退、国际收支恶化、失业人口增加，国内贸易保护主义抬头。在农业与粮食领域，1973年1月，随着英国、爱尔兰、丹麦加入，EEC扩大为EC（欧共体），通过对外实行共同关税，形成了世界上贸易规模最大的关税同盟。EC从60年代开始引进共同农业政策，对谷物、肉类、奶产品等主要农产品征收可变关税，隔绝了与境外农产品的价格竞争。EC附加补贴的出口农产品对美国国内市场以及第三国市场构成竞争威胁与冲击，美国为首的农产品出口国与EC在农产品贸易问题上的利害关系激化。EC与非洲、地中海沿岸国家、北欧欧洲自由贸易联盟（EFTA）之间建立特惠贸易关系，其贸易限制或贸易转移效果也对国际贸易产生影响，针对EC采取的境内特惠、地区经济封锁的行为，连同对日本大米等农产品高关税率保护的不满，美国、加拿大、澳大利亚等发达国家农产品出口国要求EC、日本按照自由无差别原则，减少、取消农产品贸易壁垒。发展中国家也表示了强烈要求变更国际贸易尤其是农产品贸易体制的愿望。国际社会认识到，进一步实行贸易自由化，取消贸易壁垒，是解决世界贸易萎缩可能引起各国经济衰退的重要途径。
东京回合首次将非关税壁垒作为谈判对象。在农产品领域，EC以不改变共同农业政策作为参与谈判的条件。美国根据本国农业生产率高的实际，主张按照比较优势原则，引进市场原理，降低关税、取消贸易壁垒，开展自由贸易，扩大农产品国际市场准入。EC坚持谈判不涉及共同农业政策，提出所有国家对农业部门都采取了一定程度的支持保护，农业具有特殊性。主张通过签订商品协议稳定农产品贸易和农业收入，根据农业的特殊性，一揽子解决关税与非关税贸易壁垒问题。谈判的结果是：关税问题，决定根据农产品的特性，采取“申请报价（request。Lbr）”的方式，未就降低小麦关税达成协议。非关税壁垒问题，决定同样采取“申请报价”方式。商定了采取进口许可证等规则，在少数可妥协农产品品种范围内达成了进口数量限制协议，但不包括谷物、肉类、奶制品。农产品补贴问题，决定制定规范国内农业支持与出口补贴的规则。但由于所商定的规则不具体，导致1983年GATT难于就美国关于EC小麦粉出口补贴的投诉进行仲裁。国内农业支持的规则也因内容空泛而难以执行。决定通过签订国际商品协议稳定国际农产品贸易，就设定乳制品最低价格、优先热带产品进口、建立交换肉类需求情报的机制以及对发展中国家进行粮食援助等达成协议。但是，为抑制大量使用出口补贴而进行的谷物商品协议谈判，发展中国家主张通过设立粮食储备基金稳定粮食市场，对此，EC、日本等发达粮食进口国认为负担过大，要求通过设立价格带以保证粮食供应与价格稳定。美国粮食储备丰富，未就稳定粮食供应与粮食价格提出具体方案。发达国家粮食进、出口国、发展中国家之间粮食供求角色不同、各国粮食政策主张与利益差异很大，利害关系对立，未达成任何协议。
东京回合农业谈判再次反映美国因自身政策缺陷难以有所作为。GATT从1957年全面禁止工业产品的出口补贴，但允许农产品与粮食出口补贴。这是美国维持其农产品出口补贴私利的表现。美国为对抗其他国家的出口补贴，从1930年以来一直采取适用其国内关税法律的独特的不需要将进口国因进口经济受到损失的证据作为重要条件的抵消关税制度，该制度从形成之初就与GATI’规则相抵触。因此，EC以美国不需要GATT有关经济受害证据就可轻易采取抵{肖关税措施为由，抵制美国试图规范农产品出口补贴的主张。其结果，在互相妥协中，美国、欧盟巩固了其农产品与粮食出口大国的地位，世界农产品与粮食贸易形成了发达国家大幅度生产过剩出口的格局。通过竞争兼并，七十年代，Cargill、ADM等世界五大谷物商社成为世界粮食贸易的主角，粮食出口量约占美国粮食总出口量的85%，在EC、加拿大、阿根廷等其他主要谷物出口国（地区），跨国公司的谷物出口也占很大的份额。同时，随着竞争加剧，从七十年代到八十年代，美国采取了增加出口高附加值农产品的新的贸易战略。1978年，美国高附加值农产品占农产品总出口的比例为24．8%，1987年上升到39．1%，与EC不相上下（1980—1985年，EC为39%）。发达国家高附加值市场份额占世界高附加值农产品出口份额的70%左右，是高附加值农产品的主要出口地。进入八十年代，此前大量进行谷物贸易的Cargill、ADM等跨国公司开始增加附加值农产品与食品的生产与出口。美国各州在出口谷物等传统农产品的同时，也积极出口经济价值高的地区农产品。
4．乌拉圭回合（1986—1993年）
乌拉圭回合谈判是关贸总协定规模最大、涉及对象最多、内容最广泛的谈判。与以往不同，农业是谈判的重点主题。主要背景是：七十年代，在需求增长的支持下，世界农产品价格保持高水平运行。世界市场景气刺激美国形成了出口型农业体制，谷物贸易扩大成为美国增加粮食生产的牵引力。进入八十年代，由于美国对前苏联谷物禁运以及第二次石油危机冲击后伴随第三世界的债务积累，农产品需求减少，需求疲软。主要农产品出口国受七十年代农产品高价格的刺激，增加生产，出口压力扩大。其中，本来是农产品进口地区的EC迅速扩大农业生产出口，美国、EC之间农产品贸易“补贴战”加剧。有关资料显示，七十年代中期，EC是小麦进口国。八十年代中期，通过大量补贴，EC向前苏联等国家出口了1500万吨小麦。1967年，EC饲料用大麦产量停滞在2700万吨左右，是世界最大的饲料进口国。八十年代中期，产量达到4400万吨，成为饲料谷物的出口大国。1976年，EC需进口约2000万吨玉米。1983年，骤然减至不到400万吨。EC的肉、奶、糖等农产品也由过去的进口转而大量补贴出口。这种情况扰乱了国际农产品市场，使美国、加拿大、澳大利亚等传统农产品与谷物出口国失去原先EC市场的同时又增加了新的竞争对手。国际市场上粮食过剩，出口骤减、价格下跌，导致美国等国农业企业经营恶化，政府农产品财政支出预算增加，出现了前所未有的农业危机。1970年，美国农产品出口额为73亿美元，1981年，迅速增长为438亿美元，1986年，骤减为263亿美元。1981—1986年间，美国农产品出口以9．7%的比率递降。1980年度，美国用于农产品价格支持的财政负担为27亿美元，1986年度猛增10倍，达到258亿美元。此外，美国因EC、日本实行贸易保护每年分别失去50亿、10亿以上美元的农产品贸易机会。
针对上述问题，八十年代中期，美国制定、修改了本国农业与贸易法律，旨在改变歪曲市场的无效率的、消耗金钱的农业保护政策，减少财政负担，发挥市场机制，发挥美国农产品的竞争优势，在全球范围推行自由贸易。从1986年9月开始，GATT成员以“通过得到加强的、运作更为有效的关贸协定规则与纪律，建立一个公正的、市场导向的农产品贸易体系，以实现纠正并预防世界农产品市场的限制与扭曲。”（《关贸总协定》，1994年，39页）为目标的七年农业谈判。
乌拉圭回合达成的《农业协议》确定了国内支持、出口竞争以及市场准入三个方面农业政策的初步改革内容，第一次为管理国际农产品贸易确定了一套明确的规则。其主要成果是：①将各成员国（地区）的非关税壁垒制度转换为不断降低的关税制度。5年中，各农产品品种关税削减率单纯平均在36%以上，各种品种最低削减15%。②首次对农产品出口补贴加以约束。③对涉及影响农产品生产与贸易的国内政策采取一定的规则与约束。5年内把所有未免除减让承诺的各类农产品和政策支持综合总量AMS削减20%，发展中国家削减13．3%，最不发达国家无削减义务。有关粮食问题的内容还有：①粮食安全问题被列为“非贸易关注事项”。在继续条款中，规定从实施期结束前一年（2000年初），在考虑协议实施情况以及包括粮食安全问题在内的非贸易关系事项的基础上，继续就农业改革过程进行谈判。②各国为保障粮食安全的粮食储备等属于“绿箱政策”，不在国内农业支持削减之内。③粮食出口国在限制或禁止粮食出口时，应考虑对进口国粮食安全保障的影响，并应事前进行通报、协商等。④将1986—1990年作为计量农产品出口补贴的基准年。但EC产小麦的基准年为1991—1992年。EC的2400万吨谷物库存不作为出口补贴的削减对象。认可EC采取有弹性的谷物库存削减措施，条件是在最终年份达到削减目标，各年份削减幅度又达到各年平均比例的一半。⑤设定EC油料作物种植面积上限为52．8万ha，10%的休耕率，承认EC对境内油料作物的补贴。要求EC饲料谷物替代品进口骤增时，应与美国协商。此外，在美国为首的农产品出口国的压力下，虽然日本国内大米长期自给有余并有大量库存积压，仍被迫接受了作为“关税化特殊措施”的“大米最低准入制（MA）”，历史上第一次违心地开放了国内大米市场。韩国也被迫首次同意开放对本国农业十分重要大米市场。日本、韩国大米的最初准入均不实行关税化，采取由各自政府粮食部门对准入大米实行一元化进口的国家贸易形式。所不同的是，按照发展中国家处理韩国大米准入，协议期间不是6年而是10年，最低准入水平比日本大米适用的水平低。日本第1年大米最低准入数量为基准年1988—1990年年大米消费量的4%，每年递增0．8%，第6年达到8%。韩国第1年为1%，递增至第5年为2%，第10年为4%，此特例期限到2004年。农业协议要求日本按10%的最低准入大米实行竞标同时进行拍卖方式（SBS）进入市场，但对韩国准入大米无此要求。日本、韩国同意进口大米，是乌拉圭回合农业谈判中关于粮食贸易自由化的有影响的突破。
乌拉圭回合农业协议虽然形成了一些新的农产品贸易规则。但是，仍然存在很多问题。农业协议采用单纯平均基准的方式降低关税，这使日本、欧共体以及美国得以继续维持各自国内大米、小麦、奶制品、砂糖等敏感农产品与粮食品种的高关税，也使一般农产品与敏感品种之间关税差距拉大。协议关于农产品品种支持综合总量削减的承诺不是按具体品种或政策计算，而是以品种分组综合支持总量为基础计算，这也难以抑制助长歪曲贸易的特殊农产品与粮食品种的过度生产。协议关于削减农产品出口补贴的有关承诺，未能真正遏止农产品与粮食出口补贴竞争。协议未将补贴休耕的“蓝箱”政策列为国内支持的削减对象，也违背了市场导向的基本原则。从粮食的角度来看，美国、欧共体始于关贸总协定狄龙回合的谈判缘于粮食贸易纠纷，日本、韩国参与农业谈判最敏感是大米问题，粮食与粮食安全一直是发展中国家十分关心的“特殊”农产品品种与“非贸易关注事项”。虽然欧盟就处理剩余小麦与饲料替代品进口和日本、韩国就开放大米市场等粮食问题与美国、凯恩斯集团达成妥协协议，但这些国家（地区）在GATI’、WTO农业谈判中始终强调农业与粮食的特殊性、主张各国农业共存，主张发挥农业的多种功能，主张实行粮食安全保障。欧盟坚持保护境内粮食生产自给为核心的共同农业政策，日本、韩国坚持大米为中心的粮食保护政策，发展中粮食进口国家坚持保障本国粮食安全的政策立场始终没有改变。粮食与粮食安全有关的农产品贸易自由化问题一直是历次农业谈判各方广泛关注但未能解决的难点问题。乌拉圭回合结束后，欧盟等国家农业保护水平有所下降，美国反而加大了农业保护水平，1996年以后，围绕转基因食品安全问题的美、欧农产品贸易矛盾也日益尖锐。
（作者：朱明德单位；南京财经大学粮食经济研究所）
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